Rifiuti, non c’è solo il camion: cosa si nasconde nel capitolato, il contratto che decide come viene pulita una città

Il capitolato speciale d’appalto per la gestione dei rifiuti urbani è uno dei documenti più importanti per il funzionamento di un Comune, ma è anche uno dei meno studiati. Nell’immaginario collettivo il servizio rifiuti coincide quasi esclusivamente con il passaggio dei mezzi per la raccolta differenziata, la componente organica, la plastica, la carta, il vetro, l’indifferenziato. Ma realmente, nei capitolati dei Comuni siciliani il confine dei servizi prestati è enormemente più ampio.

Partendo dal tipico spazzamento e lavaggio delle strade, alla gestione dei centri comunali di raccolta, il ritiro degli ingombranti e dei RAEE, rifiuti urbani pericolosi, pulizia dei mercati e delle manifestazioni, svuotamento dei cestini, rimozione di rifiuti abbandonati, gestione dei dati, attività di comunicazione e sensibilizzazione al cittadino, controllo della qualità della raccolta e perfino interventi finalizzati alla prevenzione della produzione dei rifiuti. 

L’aspetto più interessante è che il capitolato non è semplicemente il documento che dice alla ditta “come raccogliere i rifiuti”. È il progetto operativo attraverso il quale il Comune definisce come deve funzionare una parte essenziale della città, quella che determina il decoro urbano, la sicurezza percepita nel tessuto sociale.

Non è soltanto un elenco di servizi, è lo strumento che risponde a una domanda ben precisa: “Che cosa deve fare il gestore del servizio di raccolta, dove, come, quando, con quali mezzi, con quale personale, secondo quali standard e come il Comune verificherà che lo abbia fatto?”

Questa domanda contiene però l’intero, complesso, sistema di gestione del servizio. In pratica, il capitolato stabilisce infatti le tipologie di rifiuto da raccogliere, quali sono le modalità di raccolta, la frequenza dei passaggi, le zone e gli orari, le modalità di conferimento, le caratteristiche dei mezzi, il personale e le attrezzature necessarie. Determina dove e quando effettuare lo spazzamento ed il lavaggio delle strade, indica le modalità di gestione dei contenitori per il conferimento e l’organizzazione dei servizi presso i centri di raccolta. Standard di qualità e applicazione delle penali nel caso in cui questi standard non dovessero essere rispettati.

Non esiste però un unico modello di capitolato valido per tutti i Comuni siciliani. La struttura dipende dal territorio, dal Piano d’ambito, dall’organizzazione della SRR, dal progetto del servizio e dalle specifiche esigenze territoriali.

In funzione di questa “territorialità” la Regione Siciliana evidenzia che ai Comuni spettano, tra l’altro, il controllo del pieno adempimento del contratto, la verifica della qualità ed economicità del servizio e il monitoraggio dello stato di attuazione della raccolta differenziata.  Questo significa che il Comune non dovrebbe limitarsi a pagare la fattura del gestore. Deve essere in grado di verificare se ciò che viene fatturato corrisponde effettivamente a ciò che è stato previsto nel capitolato speciale d’ appalto e infine realizzato.

La legge regionale siciliana n. 9/2010 ha costruito il sistema delle Società per la Regolamentazione del servizio di gestione Rifiuti (SRR), all’interno degli ambiti territoriali ottimali. Non basta sapere chi raccoglie il rifiuto, la Regione stabilisce indirizzi, pianificazione e standard, le SRR svolgono funzioni nell’organizzazione dell’affidamento del servizio; i Comuni mantengono importanti funzioni relative al proprio territorio e, secondo il quadro richiamato dalla Regione, stipulano il contratto relativo al proprio territorio, pagano le prestazioni e verificano l’esatto adempimento. 

Oltre la raccolta

Sconosciuto ai più è ciò che il servizio può dare oltre la raccolta. Nei capitolati più articolati, il gestore viene chiamato a svolgere un vero e proprio servizio di igiene urbana.

Tra le prestazioni che si trovano negli intertizi dei contratti, esiste spazzamento e pulizia di diverso tipo spazzamento, manuale, meccanizzato, misto, pulizia di marciapiedi, delle piazze, delle aree pubbliche, lo svuotamento dei cestini, rimozione di piccoli rifiuti presenti sul suolo, con giorni e orari di intervento, fissati in un calendario stabilito. Alcuni capitolati prevedono il lavaggio delle strade e delle aree pubbliche, nonché il lavaggio e la sanificazione dei contenitori.

Un aspetto spesso ignorato è la gestione dei rifiuti prodotti durante feste patronali, sagre, concerti, eventi sportivi, manifestazioni, fiere, mercati.

In alcuni contratti queste attività sono comprese nel servizio ordinario; in altri costituiscono servizi aggiuntivi o a richiesta. Documenti di gara e ricognizioni relativi alla gestione dei rifiuti in Sicilia mostrano proprio la presenza di servizi accessori quali lavaggio delle strade, diserbo finalizzato alla raccolta, pulizia delle manifestazioni e pulizia di argini e aree pubbliche, forniture di foto trappole per combattere il fenomeno dell’ abbandono indiscriminato di rifiuti per scongiurare la formazione di micro discariche.

Questo dettaglio ha una conseguenza amministrativa importante, da questi dettagli vengono fuori forniture di servizi per centinaia di migliaia di euro, determinanti per la spesa pubblica.  

Le discariche abusive

Un’altra area frequentemente sottovalutata riguarda le discariche abusive e i rifiuti abbandonati.

Alcuni contratti possono comprendere attività di rimozione di rifiuti abbandonati o servizi occasionali; altri possono disciplinare tali interventi come prestazioni aggiuntive. In un documento relativo ai servizi di igiene urbana viene esplicitamente richiamata, tra le attività di supporto, la possibilità di intervento per la rimozione di discariche abusive e per altri servizi occasionali. 

Una componente spesso poco considerata è il Centro Comunale di Raccolta. Il capitolato può affidare al gestore la gestione integrale del CCR considerando lo stesso un vero punto operativo del sistema comunale e la sua corretta gestione incide direttamente sulla qualità della raccolta differenziata. 

Altro aspetto importante e spesso non sfruttato è comunicazione e formazione dei cittadini. Questa è probabilmente una delle componenti meno conosciute. Il gestore può essere chiamato non soltanto a raccogliere i rifiuti, ma anche a spiegare ai cittadini come devono essere raccolti. Il capitolato può quindi prevedere campagne informative, distribuzione di opuscoli e materiale divulgativo, un numero verde che risponda ai dubbi e alle domande degli utenti e divulghi informazioni sulle modalità di raccolta. Un servizio importante per la sensibilizzazione ma anche per il supporto all’ Ente che affida il servizio, tramite l’ assistenza alle utenze, le campagne contro l’abbandono e le iniziative nelle scuole. Perché un cittadino informato, formato sulle corrette modalità di conferimento, aumenta la qualità della differenziata.

Non è un aspetto marginale. Il sistema dei rifiuti funziona soltanto se il cittadino conosce le regole.

Sistema di controllo

Qui si trova probabilmente l’aspetto più importante e meno conosciuto, il capitolato può essere un sistema di controllo. Un capitolato moderno deve consentire al Comune di sapere, se il passaggio è stato effettuato, a che ora, con quale mezzo, quale percorso ha effettuato, qual’ è la quantità che è stat raccolta, dove è stata conferita,quale equipaggio ha effettuato il servizio, l’ eventuale segnalazione di anomalie, se qualche strada è stata saltata, se sono state rispettate le frequenze contrattuali.
Questa è una rivoluzione amministrativa.

Perché un Comune può contestare efficacemente un servizio soltanto se possiede strumenti per dimostrare che quel servizio non è stato effettuato o non è stato effettuato secondo gli standard previsti.

Proprio in quest’ ambito intervengono i GPS e i dati sulla tracciabilità, una parte che molti non leggono. Nei servizi contemporanei assumono un’ importanza crescente GPS dei mezzi e sistemi informatici. Applicativi per la gestione delle segnalazioni, report periodici geolocalizzazione dei servizi, sistemi di pesatura, sistemi di monitoraggio delle attività.
Questi strumenti oggi consentono all’amministrazione di passare dal modello “fiducia” al modello “verifica” , consentendo al Comune di disporre dei dati attraverso i quali può verificare che il servizio sia stato effettuato, cosi come da capitolato speciale d’ appalto.

La differenza, dal punto di vista amministrativo, è enorme, questo controllo, nei comuni, è affidato alla figura del DEC (Direttore Esecutivo del Contratto).

Le penali

Un’altra parte del capitolato che spesso viene letta superficialmente è quella relativa alle penali. Le penali servono a rendere effettivi gli standard contrattuali. Possono essere previste, secondo quanto stabilito dal singolo contratto, per esempio in relazione ad ogni mancato servizio da parte della ditta affidataria del servizio di raccolta rifiuti.  Il principio fondamentale è quello che una penale è efficace soltanto se il capitolato definisce in modo sufficientemente preciso la prestazione che deve essere eseguita e il sistema attraverso il quale viene verificata.

Se il servizio è descritto in maniera generica, anche il controllo diventa debole.  Il contratto effettivamente eseguito non nasce soltanto dal capitolato.  Occorre considerare l’intera documentazione di gara e, soprattutto, l’offerta tecnica dell’impresa aggiudicataria, quando essa assume valore contrattuale secondo gli atti di gara. In questo documento possono trovarsi proposte relative a mezzi aggiuntivi, servizi migliorativi. Di conseguenza, quando un amministratore vuole sapere “che cosa deve realmente fare la ditta?”, leggere soltanto una parte del capitolato può non essere sufficiente.

Per ottenere una visione ampia, occorre ricostruire la matrice degli obblighi contrattuali seguendo l’architettura dell’ affidamento ed entrarne nel merito.  Capitolato, disciplinare, progetto del servizio, offerta tecnica, contratto ed eventuali atti successivi, all’interno di questi documenti si trova tutto quello che c’è da sapere sui servizi di raccolta rifiuti, valevole per tutto lo Stivale.

Il grande errore di funzionari e amministratori è confondere ciò che è compreso con ciò che è extra. Uno dei problemi più frequenti nella gestione quotidiana dei servizi riguarda proprio il confine tra prestazione ordinaria e prestazione aggiuntiva.
S’immagini, ad esempio, che dopo una manifestazione pubblica rimangano tonnellate di rifiuti. Prima di intraprendere ogni azione di pulizia o ripristino dei luoghi bisognerebbe verificare se nel capitolato è prevista già quel tipo di pulizia o servizio. Chiaramente, lo stesso vale per rifiuti abbandonati, mercati, fiere, pulizia ritenute straordinarie. Diserbo delle aree e interventi nelle zone periferiche, o pulizia degli argini delle strade. Servizi che, in diversi affidamenti nei comuni siciliani, sono espressamente contemplati nel perimetro del servizio o tra i servizi accessori, ma in molti casi mai sfruttati.

Una lettura attenta del capitolato può quindi evitare costi aggiuntivi non necessari oppure, al contrario, può evitare che il Comune pretenda dal gestore prestazioni che il contratto non gli impone. Che cosa dovrebbero controllare davvero amministratori e funzionari? Bisognerebbe che conoscano con precisione tutte le prestazioni. Le frequenze,le quantità, le ore di lavoro, i mezzi, il personale, tutto ciò sopra meglio specificato.

La città deve essere suddivisa in zone e standard di servizio. GPS, report, controlli sul territorio, sistemi informatici, fotografie, pesature e altri strumenti, consentono un controllo pressochè capillare del servizio. Penali, contestazioni, prescrizioni e altri strumenti contrattuali, consentono una gestione oculata. conoscere quali prestazioni sono già comprese nel servizio e quali sono invece servizi a richiesta. Questo punto può avere un impatto economico enorme. Devono essere chiaramente individuati e valorizzati. E fissare quali risultati ambientali si vogliono ottenere. Non soltanto tonnellate raccolte, ma qualità della raccolta, recupero, prevenzione e riduzione degli impatti.

Quello che il cittadino non vede

Il cittadino vede il camion che passa. L’amministratore vede una fattura. Il funzionario vede un contratto. Ma dietro queste diverse visioni esiste un sistema molto più complesso. Il capitolato stabilisce come deve essere pulita la città, come devono essere raccolti i rifiuti, come devono essere gestiti i centri di raccolta, come devono essere trattate le diverse frazioni, il controllo dei mezzi, l’ informazione ai cittadini e, soprattutto, come l’amministrazione può verificare che il servizio che sta pagando sia realmente quello che riceve. Questa è probabilmente la sua funzione più importante.

Il capitolato non è soltanto il documento che consente al Comune di affidare la raccolta dei rifiuti. È lo strumento attraverso il quale il l’ Ente definisce il livello di igiene, di efficienza, controllo e qualità ambientale che pretende per il proprio territorio.

La realtà siciliana mostra quanto sia concreta questa funzione ancora nel 2026 sono in corso procedure di gara relative a servizi che comprendono congiuntamente spazzamento, raccolta, trasporto, trattamento/recupero e altri servizi di igiene pubblica per più Comuni.  La vera sfida, dunque, non è soltanto fare una buona gara. È fare in modo che le amministrazioni sappiano esattamente che cosa hanno acquistato, quanto deve ricevere, come deve misurarlo e quanto deve pagare per ciò che effettivamente viene prestato.  Ed è proprio in questo passaggio, nel governo misurabile del servizio, che si nasconde una delle parti più importanti e meno conosciute dei capitolati dei rifiuti dei Comuni siciliani. Il vero obiettivo, quindi, non è semplicemente “fare più differenziata”, è raccogliere meglio, aumentare la quantità di materiale effettivamente recuperabile.

Il comportamento degli utenti nei confronti del rifiuti può cambiare, sta cambiando. Cambia nell’istruzione dei nostri giovani, nella cultura del recupero e del riuso. Cambia nei bambini che insegnano agli adulti come differenziare. Cambia nei controlli e nel sistema sanzionatorio, sempre più efficace sempre più incisivo. È proprio questa la filosofia che sta alla base del cambiamento, non considerare la raccolta come un’attività isolata, ma come parte di un sistema orientato alla prevenzione, al recupero e alla riduzione degli impatti.