Referendum, Ciancio: «In nessun altro Paese europeo si registra un tale livello di compenetrazione tra magistratura giudicante e requirente come in Italia»

Continua il nostro spazio verso il Referendum. Diamo voce ai "tecnici" sui contenuti della riforma costituzionale della giustizia. Un modo per informare e formare, per arrivare preparatati al voto del 22 e 23 marzo. 

«Non c’è una sola norma del testo di riforma che deponga nel senso dell’indebolimento dell’indipendenza. Anzi. Come appena detto, tanto la magistratura giudicante quanto quella requirente saranno garantite dal rispettivo organo di governo autonomo», questo il commento di Adriana Ciancio, professoressa ordinaria di Diritto costituzionale e pubblico dell’Università di Catania sulla proposta di riforma della giustizia. 

Professoressa, la prima domanda è quella diretta: perché votare Sì?

Perché la revisione costituzionale su cui si è chiamati a votare il 22 e il 23 marzo affronta convincentemente tre questioni nodali dell’organizzazione del potere giudiziario rimaste irrisolte per decenni. In breve, 1) la realizzazione dell’effettiva terzietà del giudice nell’ambito del “giusto processo”; 2) la deriva correntizia cui è andato incontro nel tempo il funzionamento del CSM, parallelamente all’estensione delle sue funzioni ben oltre quelle di organo di alta amministrazione della carriera dei magistrati; 3) l’efficacia dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati in conseguenza della modifica del relativo procedimento.

La separazione delle carriere in magistratura è davvero la conclusione di un percorso mai avvenuta?

Certainamente. Come viene spesso ricordato in queste settimane, si tratta di portare a compimento il percorso avviato nel 1988-89 con la riforma del processo penale e la modifica del suo impianto da inquisitorio ad accusatorio. Questo sinteticamente vuol dire che il giudice non si occupa più di cercare le prove, come faceva il giudice istruttore nel sistema precedente, ma viene collocato in posizione di assoluta terzietà rispetto alle due parti del processo, pubblica accusa e difesa. E in questa posizione è chiamato a decidere, formando il proprio convincimento, dinanzi a quanto sostenuto (e provato) dall’una e dall’altra parte in contraddittorio. Ma questa struttura del processo, successivamente accolta nel testo della Costituzione con la revisione nel 1999 dell’art. 111 — che ha “costituzionalizzato” i principi del c.d. “giusto processo” quale “deve” svolgersi alla presenza di un giudice terzo ed imparziale — esige, per così dire, la “parità delle armi” tra accusa e difesa. E tale parità è difficile, per non dire impossibile che si realizzi pienamente finché vi sarà l’assoluta compenetrazione organica tra magistratura giudicante e magistratura requirente come si verifica con l’unicità della carriera. Inoltre, alla separazione delle carriere nel testo riformato si accompagna la separazione anche dell’organo di governo autonomo della magistratura, il CSM. In mancanza di quest’ultima, infatti, la prima rischierebbe di restare in parte solo sulla carta.

La separazione delle carriere indebolirà l’indipendenza della magistratura. Slogan usato molte volte in questa campagna referendaria. Ma è davvero così?

Non c’è una sola norma del testo di riforma che deponga nel senso dell’indebolimento dell’indipendenza. Anzi. Come appena detto, tanto la magistratura giudicante quanto quella requirente saranno garantite dal rispettivo organo di governo autonomo. Da questo punto di vista si finisce persino per rafforzare le garanzie della magistratura requirente che attualmente l’art. 107, 4 comma della Costituzione affida alle norme dell’ordinamento giudiziario, che sono norme di legge ordinaria. E, del resto, per usare una metafora, da quando in qua, in matematica, aumentando i fattori (nelle moltiplicazioni) o gli addendi (nelle addizioni) il risultato diminuisce? Dunque, anche solo per logica, raddoppiando i CSM, le garanzie di indipendenza per i magistrati (tutti!) non possono che uscirne rafforzate. Inoltre, abbandonando le metafore, non va nemmeno dimenticato che entrambi i futuri CSM continueranno ad essere presieduti dal Presidente della Repubblica. Ciò a garanzia, da un lato, del mantenimento dell’autonomia (sotto il profilo organizzativo) e dell’indipendenza (per l’aspetto funzionale) della magistratura tutta (ossia, dopo la riforma, tanto di quella giudicante quanto di quella requirente); e, dall’altro lato, però, a garanzia altresì dell’equilibrio tra i poteri nell’ambito dello Stato democratico. Ricordo, infatti, che l’attribuzione al Capo dello Stato dell’ufficio di presidente del CSM non va letta esclusivamente nell’ottica di estremo rafforzamento delle garanzie verso la magistratura soltanto. Se questo fosse stato l’intento dei Costituenti, sarebbe stato più consono allo scopo consentire al CSM di determinarsi in modo autonomo anche circa la scelta del proprio presidente. Piuttosto, l’aver attribuito istituzionalmente tale ufficio al Capo dello Stato, rappresentante dell’unità nazionale e garante del rispetto della legalità costituzionale nei confronti di tutti i poteri dello Stato, depone per una conciliazione dell’esigenza di indipendenza della magistratura con l’altra, anch’essa essenziale per la piena realizzazione dei principi dello stato di diritto, di evitare che la magistratura finisca per arroccarsi in posizioni di corporativismo o, peggio, per debordare dalle proprie attribuzioni invadendo quelle degli altri poteri, che dunque da tale forma di presidenza del CSM sono anch’essi, e correlativamente, garantiti. Queste tutele per gli uni e per gli altri - lo ribadisco - non sono intaccate dalla legge di riforma.

Eppure questa riforma, dai sostenitori del No, viene tacciata come indice di regressione democratica del nostro ordinamento. Come funziona negli altri Paesi?

Le rispondo in maniera secca: in nessun altro Paese europeo di democrazia stabilizzata si registra un tale livello di compenetrazione organica tra magistratura giudicante e magistratura requirente come in Italia. Questa situazione ha precise ragioni storico-istituzionali, che in questa sede è bene richiamare. Infatti, l’unicità delle carriere risale alla famosa Relazione del ministro Grandi al Re del 1941. Si era dunque in piena epoca fascista. E, infatti, tale scelta organizzativa, di concentrazione delle funzioni della magistratura in una carriera unica, corrisponde alla teorizzazione dell’unicità del potere statale tipica dei regimi autoritari. E, dunque, dal punto di vista pratico, l’unicità della carriera dei magistrati appariva funzionale all’esigenza di assoggettare anche l’esercizio della giurisdizione all’autorità del Governo fascista per il tramite del ministro della giustizia. Dunque, la separazione delle carriere, al contrario di quanto affermato da molti sostenitori del no, è strumentale alla piena affermazione dei principi democratici e non il contrario. A meno che questi stessi sostenitori non siano in grado di dimostrare che Paesi come la Francia, la Germania, la Spagna o il Portogallo (solo per citarne alcuni) oggi non siano democratici visto che tutti basano il funzionamento della magistratura su carriere comunque distinte, sia pur con intensità differente e con modalità diverse. Per altri versi, l’istanza di separazione delle carriere nel nostro Paese ha radici non nuove, che corrono parallele al tema più ampio delle riforme istituzionali. Una prima iniziativa in tal senso (anche se non così netta come previsto nell’odierna legge di riforma) risale alla bozza elaborata dalla famosa Commissione per le riforme istituzionali istituita nel 1997 e presieduta dall’on. Massimo D’Alema, il quale certo non è mai stato un esponente di destra. Questo per respingere le obiezioni alla riforma secondo cui la separazione delle carriere è voluta dall’attuale (o anche dalle precedenti) maggioranze di centro-destra in linea con un presunto intento di svolta autoritaria che starebbe permeando sottotraccia il nostro Paese. Si tratta, piuttosto, di un’iniziativa a suo tempo quantomeno condivisa con buona parte della sinistra italiana, nonostante molti esponenti di quegli stessi partiti (o dei loro epigoni) oggi invece si dichiarino contrari, per ragioni, allora, che appaiono precipuamente di natura politica, di opposizione al Governo in carica, che questo profilo di riforma ha ripreso nell’attuale legislatura e sostiene. Tuttavia, sono moltissimi anche gli esponenti del centro-sinistra favorevoli a questa legge di revisione, a dimostrazione che la separazione delle carriere non è fatta per accontentare l’una o l’altra parte politica. E men che meno per “addomesticare” la magistratura al potere politico, come pure è stato detto. Aggiungo, per completezza, che la proposta D’Alema prevedeva anche l’istituzione di un’apposita Corte disciplinare, in quel caso per tutti i magistrati, ordinari e speciali. Questo perché alla base dello stato di diritto vi è certamente l’autonomia e l’indipendenza della magistratura dal potere politico, corollario della separazione dei poteri. Ma altrettanto essenziale è il principio di responsabilità, corollario di quello di legalità: dove vi è esercizio di una funzione pubblica, lì vi deve essere assunzione di qualche forma di responsabilità per il modo in cui quella funzione viene esercitata. Altrimenti siamo fuori dello stato di diritto che, per definizione, è inconciliabile con l’idea di poteri e/o organi “legibus soluti”, com’era, invece, la monarchia assoluta. Ora, il tema della responsabilità dei magistrati è certamente troppo delicato per poterlo affrontare esaurientemente in questa sede, occorrendo conciliare entrambi i principi richiamati, di piena indipendenza e di responsabilità, in modo equilibrato. E, d’altra parte, l’attuale revisione non tocca il punto più difficile e controverso, relativo alla responsabilità civile. Si limita invece ad intervenire sul procedimento per far valere la (diversa) responsabilità disciplinare, ossia quella connessa alla violazione dei doveri di ufficio, in modo da renderlo più trasparente, sottraendolo ai CSM per attribuirlo ad una nuova Alta Corte disciplinare, composta per sorteggio analogamente ai due futuri CSM.

Ma cosa l’ha convinta di più di questa riforma?
Come appena accennato, non c’è dubbio che un punto fondamentale della revisione risiede nelle nuove modalità di formazione dei due CSM, che non sarebbero più elettivi, ma sorteggiati, tanto nella componente togata quanto in quella laica, sia pur con modalità differenti la cui determinazione concreta è rimessa alle future norme di attuazione. Questa circostanza, tuttavia, non deve sorprendere perché le disposizioni costituzionali non sono e non possono mai essere eccessivamente dettagliate altrimenti le Costituzioni diventerebbero altrettanti tomi di enciclopedia. Diversamente, le Carte fondamentali contengono solo i principi supremi attorno ai quali la comunità organizzata si riconosce e si riunisce in Stato, nonché i tratti essenziali di organizzazione di quest’ultimo che si ritengono funzionali alla garanzia dei primi. Tutto il resto (cioè, quanto poi è necessario ad attuare tali principi e tali linee generali di organizzazione) è normale che sia rimesso al legislatore ordinario o comunque ad altre fonti subordinate alla Costituzione. Basti pensare, mutatis mutandis, all’approvazione della legge: l’art. 72 Cost. delinea solo le coordinate fondamentali di un iter legislativo che in tutti i dettagli è poi disciplinato dai regolamenti parlamentari. Per tornare alla riforma odierna e alle future norme di attuazione legislativa, su cui si riversano molte preoccupazioni del “fronte del no”, è sufficiente ricordare che esse, come tutte le leggi, saranno comunque soggette al controllo della Consulta ove dovessero violare i binari segnati in Costituzione, anzitutto in relazione ai principi fondamentali tra cui certamente quelli di autonomia e indipendenza della magistratura.

Ma il sorteggio può frenare le devianze emerse in questi ultimi anni?

Immagino si riferisca alle derive correntizie del CSM e l’intento è certamente in questo senso. Occorre dire che le correnti in magistratura nascono da una legittima aspettativa di alcuni magistrati di merito, che rivendicavano una propria visione della giurisdizione più progressista rispetto ad un’impostazione più conservatrice, espressa da magistrati più anziani (di età e di carriera) e cioè, per lo più, magistrati di Cassazione, che inizialmente si vedevano assegnati più posti in seno al neoistituito CSM. Questa situazione condusse alla nascita nel 1964 della corrente denominata Magistratura democratica e, a seguire, anche di altre, che esprimevano appunto concezioni differenti della giurisdizione e del ruolo dei magistrati. Su questa base l’Associazione nazionale dei magistrati venne dunque ad articolarsi in correnti, che, inizialmente, esprimevano fondamentalmente rivendicazioni volte a far acquistare maggior peso all’interno del CSM ad alcune categorie di magistrati, riflettendo al contempo il pluralismo culturale che, certamente e naturalmente, pervade la magistratura, così come l’intera società. E sin qui, nulla quaestio. Senonché il cleavage ad un certo punto ha oltrepassato questi limiti, divenendo anche di tipo più marcatamente politico e refluendo sul funzionamento concreto del CSM, proprio in forza del meccanismo elettivo. Quest’ultimo, infatti, presuppone la formazione di liste, la presentazione di candidature e le relative campagne elettorali, riproducendo dunque modelli che sono tipici degli organi politico-elettivi. Con la differenza fondamentale, però, che il CSM, a differenza di questi ultimi, non è e non dev’essere un organo “rappresentativo”, tantomeno di parti politicamente orientate. A concludere diversamente, si lascerebbe rientrare dalla finestra quanto la Costituzione ha inteso lasciare fuori dalla porta con la previsione dell’ultimo comma dell’art. 98 laddove autorizza il legislatore a limitare il diritto dei magistrati (così come di altre poche categorie di funzionari per i quali l’esigenza di esercizio imparziale e “apolitico” delle funzioni è massima) ad iscriversi ai partiti politici. La tesi che rivendica una rappresentatività al CSM, che verrebbe scardinata dalla regola del sorteggio, trascura che esso è organo di garanzia non solo dell’indipendenza “esterna” della magistratura (verso gli altri poteri dello Stato), ma anche “interna” alla magistratura stessa. Per questo l’art. 101 Cost. afferma l’esclusiva soggezione di tutti i magistrati (anche se letteralmente solo i giudici) alla sola legge; per questa stessa ragione, l’art. 107, 3° comma stabilisce che i magistrati si distinguono fra loro solo sulla base delle diverse funzioni. E dunque ciascun eletto al CSM deve cooperare con gli altri per il buon funzionamento dell’intera magistratura e non rappresentare i singoli elettori e tantomeno le correnti. Ma come può conciliarsi la piena indipendenza di ciascun magistrato anche nei confronti degli altri colleghi, quando per farsi candidare, appoggiare, eleggere al CSM occorre aderire all’una o all’altra corrente? Quando l’elezione al CSM reca con sé una lotta di potere tra correnti? E quando i rapporti di forza tra le correnti, come si riflettono all’interno del CSM eletto in tal modo, finiscono poi per ricadere sulle carriere dei singoli magistrati? Le degenerazioni di questo sistema in tempi recenti hanno riempito le cronache. Non le ripercorro anche perché implicano considerazioni che esulano dalle mie competenze e su cui dunque non intendo soffermarmi. Per quanto mi compete, posso dire che si è cercato di ovviare a tali derive modificando più volte il sistema elettorale per la componente togata del CSM. Da ultimo è intervenuta anche la cd. “riforma Cartabia”, riducendo, fra l’altro, l’ampiezza dei collegi elettorali. Non entro qui nei dettagli tecnici. Mi limito ad osservare che, quale che sia stato il sistema elettorale adottato, il risultato finora non è mai sostanzialmente cambiato. E, dunque, si intende sostituire l’elezione con il sorteggio nell’aspettativa che il metodo di scelta di chi dovrà “governare” la magistratura nelle due componenti, giudicante e requirente, sia in futuro meno offuscato da opacità, ossia più trasparente e, dunque, in ultima analisi, più democratico. Questo è l’auspicio da tempo espresso anche da un gruppo di magistrati, riunitisi sotto la denominazione di “Articolo 101”, che dall’interno della stessa ANM hanno affermato la necessità di abbandonare l’elezione e di ricorrere al sorteggio. Si obietta ancora che il sorteggio “puro” (come quello previsto per la componente “togata”, a differenza di quello prefigurato per la componente laica, che sarebbe comunque preceduto da un’elezione parlamentare) non garantirebbe che i magistrati estratti a sorte, per quanto vincitori di concorso e in grado di svolgere funzioni delicatissime (come sono quelle idonee ad incidere sulla libertà personale o anche sui patrimoni degli individui) potrebbero non avere quelle capacità gestionali che si richiedono a chi siede negli organi di governo autonomo della magistratura. E, tuttavia, così come le norme di attuazione dovranno regolare in concreto il sorteggio per i laici, altrettanto faranno per i togati e non è da escludere che vengano introdotti temperamenti, ossia requisiti ulteriori alla sola appartenenza alla magistratura, ispirati a criteri obiettivi di professionalità, e non di appartenenza ideologica o, peggio, politico in senso stretto. Ad ogni modo come ricordavo poc’anzi, sulle norme di attuazione vigilerà pur sempre la Corte costituzionale.

Come giudica i toni di questa campagna referendaria?

Molto accesi, a tratti esasperati, spesso fuori dalle righe. Sovente si richiamano slogan e frasi a effetto che
poco o nulla hanno a che fare con i reali contenuti della riforma. In particolare, mi sorprende quando certi
argomenti sono adottati da giuristi, che, abituati a confrontarsi con i testi normativi, a questi dovrebbero
attenersi anche nei loro commenti alla legge di revisione, senza fare, è il caso di dire, “processi alle
intenzioni” e senza inasprire gli accenti. Ho dunque molto apprezzato l’invito alla continenza formulato di
recente dinanzi al plenum del CSM dal Presidente Mattarella. Un richiamo cui sento di dover corrispondere
pure io (che non sono né un politico, né un magistrato) in ogni occasione in cui mi trovo a discutere della
riforma. Spero di esserci riuscita anche in questa intervista.

La magistratura ha perso la fiducia dei cittadini. Questa riforma può sanare la ferita?

Mi auguro di sì. Questa riforma, come ben coglie con questa sua ultima domanda, non è “contro” la magistratura. È, al contrario, una revisione rivolta a correggere alcune disfunzioni della sua attuale organizzazione per far riacquistare la credibilità che la magistratura italiana tutta merita per il lavoro incessante, l’abnegazione, la preparazione professionale, lo spessore morale e intellettuale della stragrande maggioranza dei suoi esponenti.

Per non parlare di coloro che hanno onorato il loro compito fino all’estremo del sacrificio della vita, come nessuno dimentica!

Con questo spirito, che è di grande fiducia verso la giustizia come servizio ai cittadini e strumento di tutela dei diritti di tutti, e verso chi in coscienza quotidianamente la amministra, mi recherò alle urne per confermare con il mio voto la legge di revisione.